【规划师论坛2】新时期下“街区开放”的理论认识及技术探索
主题：街区开放与空间共享
【编者按】
针对现代住区发展中普遍存在的地块尺度大、交通拥堵、社会隔离等问题，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》中明确提出，新建住宅要推广“街区制”，原则上不再建设封闭社区；已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。在此要求下，发展何种街区空间、如何建设与管理该种空间形态以解决交通拥堵、繁荣街道生活、促进社会融合，是我国当前城市发展面临的主要问题。本期“规划师论坛”栏目以“街区开放与空间共享”为主题，梳理欧洲城市街区制的发展历史及其经验，评估我国推广街区制的适应性，探讨推广“街区制”的理论认识和技术策略，并对各地在推广“街区制”中所做的研究进行介绍，以飨读者。
【规划师论坛2】
新时期下“街区开放”的理论认识及技术探索
作者国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心综合交通院所长李凌岚，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心综合交通院合作发展部主任李德芬，国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心综合交通院主任规划师安诣彬，中国城市规划设计研究院陈莎在《规划师》2017年第7期撰文，中央城市工作会议关于“街区开放”的政策条文一度引起社会热议，也不乏业内外人士的冷嘲热讽。文章通过对中外城市规划理论变革的梳理，从更开阔的视野来认识“街区开放”政策的思想实质，认识如何通过规划专业技术来支持国家政策。同时，通过对中国“街区制”发展历程的研究，剖析了其形成的根源及产生的问题，并总结了新建地区与建成区实现开放街区的关键技术 。
[关键词] “街区开放”；中央城市工作会议；城市规划理论；封闭小区；交通规划
[文章编号]1006-0022(2017)07-0014-05
[中图分类号]TU984
[文献标识码]A
[引文格式]李凌岚，李德芬，安诣彬，等．新时期下“街区开放”的理论认识及技术探索[J]．规划师，2017(7)：14-18.
一
从规划理论的变革来认知“街区开放”的
思想实质
（一）国外城市规划理论变革
西方城市规划理论经历了从现代主义到后现代主义规划方法的转变。以柯布西耶、国家现代建筑协会为代表的现代主义者认为，关注历史的城市设计没什么价值，其推崇简约的功能主义规划，崇尚巨大的、高速运转的高效城市。这种“简单秩序”的规划思想被克里斯托弗·亚历山大批评为用简单的“树形”结构来概括城市地区。自20世纪60年代开始，以简·雅各布斯和克里斯托弗·亚历山大为代表的后现代主义规划理论开始发展，他们关注人的尺度，并重视功能混合式的项目和复杂性，强调社会脉络与活力，强调街道的活力与“被注视”，反映出现代城市居住者对多元文化和利益诉求的承认与关注。
从现代主义到后现代主义的转变，可以看作是城市规划理论的发展，“填补”和丰富了原有的规划观念。从这个意义上讲，后现代主义的城市规划理论，只不过是随着人们对城市环境的复杂性及不同社区多元价值取向认识的日益丰富而逐步走向成熟的。以此来看，中国“街区开放”政策的出台，是规划理论思想的多元化和成熟化，需要人们以更加开放和前瞻的眼光来看待，而非仅停留在“砸墙”层面。
（二）中国城市规划理论变革
反观中国城市规划理论与实践的演变。20 世纪 50 年代中国社会主义建设以前苏联为样本，以城市发展为重心，通过计划经济整合国家资源，发展工业城市，推进工业项目建设，在这一时期城市规划是落实中央政策和调配资源的重要手段。而到20世纪60年代初，社会主义建设重点转向农业，城市规划在促进城市经济增长中的作用不断降低；进入 20 世纪 60 年代后期至 70 年代前期，城市规划的社会功能被完全否定，中国对城市采用了近乎“无为”放任的管理模式。
伴随着改革开放，20 世纪 80 年代后期中国经济出现发展势头，拉开了城市化的序幕，规划被重新赋予了促进经济增长和城市扩展的使命，1980 年中共中央召开了第一届全国性城市规划工作会议。自20世纪90年代起，“发展是硬道理”成为社会主义建设理论的中心，推动了城市化的高速发展和大规模的城市建设，城市规划成为拉动经济增长的工具。在这一时期，地方政府对城市建设和规划的重视与控制空前提高，但却忽视了规划出于公平考量的再分配功能。
2003 年以后的 10 多年来，中国城市规划进入了黄金时代，然而在这个过程中，政府取代了市场和公众，成为城市发展的主要力量，规划工作自然成为落实政治目标和建设口号的工具。土地财政的兴起以及政府对经济效率的片面追求，使城市的隐患越来越显现出来，规划开始失控、失去话语权，无法满足生态环境保护及居民便捷出行的需求；城市开始失去色彩，失去本来的模样。“拆墙”政策里所提的封闭居住的出现，无不与土地财政盛行、政府对地产商的依赖，以及大地块出让等密切相关。至此，城市规划工作已经出现了诸多不适应性。
在中国经济发展、城市发展的新时期，中央城市工作会议的召开及《意见》的出台，如同西方后现代主义的出现一样，《意见》中对市民需求多样性的关注，对城市设计价值观的提升，对历史文化保护的强调，对城市多样性的重塑，对街区活力的复活，对城市整治的重视，对适应信息时代智慧城市构建的提及……俨然昭示着中国已从大拆大建、无度扩张的城市规划管理时代进入了精明增长时代。
（三）启示
正如西方后现代主义的出现并非规划范式的断裂一样，《意见》的出台不是对之前规划工作的颠覆，也不是无视国情“拿来主义”式的创新，更不是对私权、物权的无视，而是随着中国发展环境的变化，市民生活、工作、游憩的诉求也发生了变化，种种城市矛盾层出不穷，使人们必须重新审视城市规划工作，总结出新的城市规划理论。因此，关于“街区开放”的政策，不要极端化和狭隘化地理解，应从规划技术角度出发研究街区开放的技术体系，是当下规划师所能做的也应该做的。
二
中国“街区制”的发展历程
（一）中国式封闭小区的形成及根源
中国式封闭小区经历了两个建设高峰期。第一个高峰期是在20世纪50年代新中国成立后，中国参考前苏联模式实行计划经济，“单位”全权负责就业组织安排、居住福利分房、生活计划供应。城市里各个独立的“单位”通过圈一块地，建一个集办公、生产、居住、后勤及各项生活服务于一体的大院子，作为福利提供给职工。如此便形成了大机关、大院校、大企业和大部队的大院制模式。而在居住区和路网的规划设计上，中国也借鉴了前苏联的规范标准，采用大尺度、大街区、低密度的规划布局模式，与大院制社会组织完全契合。到现在，因为历史延续性，单位大院仍然是国内许多城市空间的基本构成单元。据统计，光北京现存单位大院就有3700多座。
第二个高峰期是在 1998 年之后，随着住房制度的改革，国家取消福利分房制度，促使居民住宅货币化与私有化。一时间，房地产大热，封闭小区成了中国小区开发的主流形式，且越是高端的住宅区，其封闭性就越强。而从地方政府管理角度看，自 1994 年分税制改革以来，地方的财政收入占全国财政总收入的比重逐年走低，地方财力和事权严重不相匹配的状况日益严重。由于土地出让金作为政府性基金属地方政府财政预算外收入，很多地方政府产生了“土地财政依赖”，打着“经营城市”的口号大量征用集体土地，进行旧城拆迁改造，不断扩张城市规模，竭力发展城市建筑业和房地产业。
在此过程中，地方政府为快速获得土地出让金，也愿意出让大幅土地，这在一定程度上为封闭小区的建设提供了条件。
（二） 中国式封闭小区的问题
中国式封闭小区存在的问题有以下三个方面。
(1)城市微循环不畅，交通受阻。
由于大院制的存在，城市空间被割裂(图1)。道路网络主干路的路宽不得不达到 800 ～ 1000m，甚至更宽；次干路、支路层级的缺失更是普遍，造成很多断头路、丁字路，导致大量的机动车交通流集中在主干路，造成长、短距离交通流混杂，调头、绕行交通流普遍存在，从而加剧了交通拥堵。
(2) 城市街道活力丧失，服务业发展受限。
中国式封闭小区院内楼宇的出入口大多面向社区内部开口，与街道之间的联系不强，只能满足内部居民居住、休闲，不利于服务业的发展。社区内部虽然存在部分服务设施，但是也与多元化的临街服务业差距较大。尤其在近期，北京为疏解非首都核心功能，开展了整治“拆墙打洞”的专项行动，关闭了市场自发形成的沿街居住底商，重新设置了围栏，对于街道活力的影响可谓“雪上加霜”。
(3) 城市公共服务空间分异，公共服务效率低下。
中国式封闭小区满足了居民对于封闭性、社区资源独享等方面的需求，但公共服务设施多仅供其内部居民使用，小区与小区之间便形成了各自独立的公共服务，从而不利于规模效益的形成，也导致了因相关主体缺乏竞争和活力而使得公共服务效率低下的问题。
三
从交通规划视角实现“街区开放”
的关键技术
（一）“街区开放”的原则
1.新旧有别
对新建住宅推广“街区制”，在项目用地出让过程中，需要规划管理部门在住宅项目的出让条件中明确支路网建设的标准，以及“街区开放”要求等；在项目规划过程中，需遵循“窄马路、密路网”的城市道路布局理念，进行分区规划及片区控制性详细规划。同时，为保证规划实施，需要通过规划管理制度的完善予以逐步落实。
对于打开已建成的住宅小区和单位大院，需要结合旧城改造或城市更新项目推进。在整个项目的推动过程中，需综合考虑公共活动空间、停车及物业管理等前置问题，逐步实现内部道路公共化，解决交通路网布局问题，促进土地节约利用。
2.区位有别
中心城区或片区的中心区往往开发强度大、网络密度高，适合“窄马路、密路网”的布局模式，推广“街区制”相对容易。而城市外围地区及非核心片区的开发强度、网络密度均低于中心城区，因此可在满足道路网络密度要求与划小地块的前提下，根据实际情况打开有条件的封闭住宅小区，逐步推广“街区制”。
（二）新城区实践街区开放的关键技术
1.建立便捷的对外交通联系
国内外的经验表明，在新城区开发建设的初期，乃至开发建设后的相当一段时期内，新城区都是难以实现自身职住平衡的。因此，建立便捷的对外交通联系，尤其是与中心城区之间的联系，是促进新城快速发展、内部交通与用地相协调的关键。
新城区与对外交通体系的联系主要包括与航空枢纽、高铁枢纽等重要对外节点的联系，与城市重要功能组团的联系，以及外部过境交通的组织等。与中心城区联系通道的建立，是新城区对外交通联系体系构建中的重点，需要考虑快速机动车联系通道、组团间主要客运联系通道等，对于旅游城市，还需要结合旅游节点的组织考虑设置旅游通道。
2.选取与用地功能充分协调的内部
道路组织模式
不同的用地功能对于道路网络的需求是不同的，在推广“街区制”的过程中，需要做到道路网络与用地功能的有机协调，包括道路间距、断面宽度及路网密度等。
在商业及金融办公设施集中的中央商务区，需要满足高密度客流集聚的要求，路网形态适宜高密度、小格网的紧凑结构，便于人与人之间面对面的交流；在居住区，道路以满足居民集散功能为主，宜采用较密的道路网络强化集散服务；在工业区，则应采用大格网形态，满足货运车辆行驶及产业区对外联系的需求；在旅游区，内外道路功能有别，宜外快内慢，外部网络满足游客快速到达的需求，内部网络则需以慢行交通为主(图2)。
在此原则指导下，根据《意见》提出的要求，到 2020 年，城市建成区的平均路网密度提升到 8km/km²，道路面积率达到15％，结合总体规划或控制性详细规划对城市功能结构的判断，考虑地形等因素，确定新城区内部道路网络形态及道路功能，整体提高道路网络密度。
3.创造具有多元公共空间的道路断面
“窄马路、密路网”开放街区的推广，除了要考虑满足道路交通联系畅通的需求，还要打开更多的街道界面，从而创造有利于街道空间营造、服务业发展的环境。配合“窄马路、密路网”的路网模式，需要改变传统的道路断面设计方法，推广拥有多元公共空间的道路断面设计思路。
传统道路断面设计方法倾向于服务机动车交通，只考虑单一交通运输空间，对隔离绿化、慢行交通等设施空间重视不够，且多由总体规划或控制性详细规划确定道路红线，未充分考虑道路交通设施，易造成道路资源浪费或设施空间不足 (图 3)。“窄马路、密路网”开放街区格局下的道路断面的设计需要考虑“三个转变”和“两个整合”，即从强调交通功能向促进城市街区发展转变，从道路红线管控向街道空间管控转变，从工程性设计向整体空间环境设计转变，实现建筑退界与道路公共空间整合、服务设施与交通基础设施整合，从而营造多元的公共活动空间。
要使道路拥有多元公共空间，其道路断面设计需要运用基于功能细分的设计方法，即将各类道路交通置于同一层面进行协调，依据道路两侧用地及道路功能，考虑机动车通行、非机动车通行、行人通行、景观及城市活动等的空间需求，把握各类需求空间的尺度，从而确定道路断面的初步形式。在此基础上，考虑道路停车设置、公交港湾设置及路口展宽等的交通设置要求，对道路断面初步形式进行校验，确定最终的道路断面形式(图4)。
（三）建成区实现街区开放的关键技术
1.提升优化干路系统，织补完善支路网络
对于建成区，从政府层面到居民层面，大多已经适应或依赖于封闭小区的独享设施与安宁环境，打开封闭小区，推广“街区制”，需要结合街区改造工程或老城区更新项目来实现。其重要前提是梳理骨架路网、优化提升干路系统，使快速交通通过社区外围道路实现快速分流；其关键环节是织补完善支路网络，构建完善的微循环体系。
梳理骨架路网、优化提升干路系统，首先需要考虑骨干道路的功能定位，以判断改造实施的可能性，然后通过打通骨干道路的断头路、改造道路断面和渠化重要交叉节点等措施，优化提升骨干道路，从而使快速交通通过社区外围道路得以快速分流，为片区或社区内部的“街区开放”创造条件。在此基础上，织补完善支路网络，可结合违建拆改来新增支路或拓宽支路，并组织配对单行交通，完善微循环体系，同时对街区立面进行改造，丰富街道公共活动空间，营造开放街区的宜人环境。
2.补充完善配套体系，构建街区开放环境
构建完善的配套体系是解除居民顾虑、实现建成区“街区开放”的重要保障，包括补充完善停车配套系统，构建公共活动空间，并逐步出台安保管理措施。对于建成区，针对停车配建不足、停车难的问题，通过优化挖潜既有停车设施、新建立体停车库等措施，完善停车配套系统，保障“街区开放”的公共空间。
“街区开放”后，社区既有公共活动空间的封闭性被打破，可通过建立街心公园，保障社区居民公共活动空间的品质。
文章全文详见《规划师》2017年7期
《新时期下“街区开放”的理论认识及技术探索》
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